Муниципальную собственность может составлять только имущество

Муниципальная собственность: Объекты муниципальной собственности, управление муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании.
Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.
Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.
Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.
Статья 218 Гражданского Кодекса Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.
Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.
Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.
С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории «собственность» обратимся к анализу сущности понятия «муниципальная собственность».
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:
непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;
воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;
отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;
муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.
Наличие муниципальной собственности — одно из важных условий успешного существования муниципального образования.
Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», (далее — Федеральный закон), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.
В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.
Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды,
имущество органов местного самоуправления,
муниципальные земли и другие природные ресурсы,
муниципальные предприятия и организации,
муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,
муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,
муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,
другое движимое и недвижимое имущество.
Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.
Муниципальная собственность — один из основных объектов расходования средств местных бюджетов. Но эти расходы не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Поэтому муниципальная собственность за редким исключением нерентабельна.
Органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и областные советы и их исполнительные органы) в настоящее время являются естественными монополистами-собственниками на рынке объектов недвижимости, контролирующими не менее 70% рынка.
Причиной сохранения монополии является неупорядоченность и сложность процедуры оформления прав на застройку земельных участков. Необходимо еще до начала строительства получить многочисленные согласования с различными подразделениями администрации и муниципальными предприятиями.

В результате складывается неравенство экономических условий деятельности, ограничивается свободный доступ к земле и нарушается нормальный ход воспроизводства недвижимости.
В общественном сознании недвижимость все еще отождествляется с «даровым благом, всеобщим бесплатным достоянием».
Таким образом, органы местного самоуправления, являясь монопольным собственником на рынке объектов недвижимости, не обладают полной, объективной информацией о своей собственности и ее рыночной стоимости.

Основной целью организации учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, является обеспечение прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности, регулярной оценки эффективности сохранения указанных объектов в муниципальной собственности, расширения доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.
Для реализации указанной цели необходимо провести инвентаризацию имущества, в том числе в отношении организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципалитетам.
Далее разработать и принять положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, а также порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования.
Другими словами, классификация — это основа для дальнейших шагов по финансированию и содержанию объектов, итак объекты можно классифицировать по группам:
Группа «А», «Основные объекты» — объекты, используемые для обеспечения функций управления и жизнеобеспечения муниципального образования. Например, само здание исполнительного органа местного самоуправления и объекты инженерной инфраструктуры могут быть отнесены к этому типу.
Объекты, связанные с предоставлением тех услуг, которые государственное законодательство или местное сообщество определяют в качестве обязательных. Так, образовательные школы, объекты для оказания базовых медицинских услуг и объекты базовой инженерной инфраструктуры (дороги, каналы, водопроводные линии) часто рассматриваются как относящиеся к этой группе. В то же время, рекомендуется не включать в данную группу такие объекты, как учреждения системы высшего образования (филиалы университетов, колледжи), специализированных образовательных (например, музыкальные школы) и специализированных медицинских услуг (кардиологическая клиника), которые выходят за рамки обязательного списка услуг, являющихся обязанностью властей муниципального образования.

Группа «Б» «Дополнительные объекты» — объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в список обязательных, но признаваемых местным самоуправлением в качестве социально или политически важных.
Примеры объектов из этой группы — здания и помещения, используемые для оказания специализированных медицинских услуг, городские парки.
Такие объекты не являются жизненно необходимыми для функционирования муниципального образования, и в связи с тем, что местный бюджет ограничен, такие объекты не финансируются в полной мере.
Группа «В» «избыточные объекты» — объекты, используемые для осуществления тех функций и услуг, которые не были включены ни в перечень обязательных, ни в перечень социально или политически важных.
К этой группе следует отнести все остальные объекты, в частности, имеющиеся коммерческие и нежилые объекты.
Другое важное обстоятельство, связанное с применением данной классификации на практике, состоит в том, что разделение объектов между группами «Б» и «В» является местным политическим решением, и оно может быть разным в разных муниципальных образованиях.
Например, один муниципалитет может решить, что он обязан оказывать поддержку плавательному бассейну или кинотеатру, и отнесет их к группе «Б», а другой муниципалитет решит, что он не обязан поддерживать такие объекты, и отнесет их к группе «В».
Так что надо быть готовыми к появлению различий в подходах муниципалитетов к их собственности.
Полезно также иметь в виду, что ситуация с муниципальной собственностью динамична, так как потребности населения в общественных услугах и возможности муниципального образования меняются со временем, да и местная политика в данной сфере тоже может меняться. Поэтому классификация объектов по трем группам может со временем видоизменяться, и объекты будут переходить из группы в группу.

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.
Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:
прямое управление;
муниципально-подрядная система;
муниципально-арендная система;
муниципальная концессия.
Прямое управление
При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.
Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность.
Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.
Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.
Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.
При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.
В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.
При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, небольшие муниципальные образования могли бы в полной мере реализовать свои полномочия на основе межмуниципального сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ, для совместного решения вопросов местного значения.
Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об акционерных обществах»
К преимуществам хозяйственных обществ относят:
возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;
ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;
наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);
возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;
возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.
Уточним, что основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника[26].
Муниципально-подрядная система.
При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.
В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[27].
В Пермском крае Губернатором подписано распоряжение №99-р от 28.03.2006г. Муниципально-арендная система
Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.
Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.
Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.
Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.
Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:
сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т.д.
При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно.
Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:
регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;
действовать в интересах всех членов местного сообщества;
обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.
Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.
Но действия чиновников не всегда соответствуют прописанным обязанностям и в качестве примера можно привести следующее:
«Как рассказали корреспонденту «Российской газеты» в прокуратуре Пермского края, проведение целевой акции вызвано тем, что в этом году (2008г) выявлены многочисленные факты незаконной приватизации или неправомерной сдачи в аренду госимущества.

Муниципальная концессия.
Представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.
По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.
В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).
Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.
В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.
Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства. Считают противники этого метода[29].
Следующий опыт применения определяет преимущества и проблемы применения концессионного механизма, к преимуществам относит:
ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов:
создание конкурентной среды в отрасли;
приток дополнительных денежных средств на территорию;
создание дополнительного числа рабочих мест, за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;
расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;
пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.
Но реализация концессионного механизма связна и с такими проблемами, как:
отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;
необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло — и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);
потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;
отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров. [30]
Таким образом, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности с учетом возможных рисков.
Так же имущество можно продать, и сравнительно быстро получить относительно крупную сумму денежных средств единовременно и получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа.
Конечно, в рамках дипломной работы не возможно подробно рассмотреть все методы управления муниципальной собственностью, но необходимо обозначит, что существуют и другие методы, например передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом.
Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности.
Кстати, в зарубежной практике такой формы, как хозяйственное ведение, не существует.
При выборе способа управления собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. Например, при реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) следует руководствоваться тем, что не всегда можно использовать рыночные механизмы.
Выбор метода распоряжения муниципальным имуществом должен зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности, в том числе экономической, создания альтернативных предприятий[32].
Также, необходимо чтобы все мероприятия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны как по срокам, так и по ресурсам (финансовым, материальным, трудовым), а также, при решении проблем должны учитываться интересы развития местного сообщества и территории.
Для этого нужна Программа повышения эффективности управления муниципальным имуществом.
Наряду с разработкой программы следует ужесточить всесторонний контроль над использованием муниципального имущества, продолжить работу по сокращению дебиторской задолженности в местный бюджет со стороны недобросовестных арендаторов муниципального имущества.
В ряде муниципальных образованиях есть немало организаций, которые, имея в собственности здания, юридически не оформляют муниципальную землю под строениями, что означает не только незаконное пользование земельными участками, но и сокращение потенциальных доходов в местный бюджет от использования имущества.

Муниципальную собственность может составлять только имущество

Рекомендации по признанию права муниципальной собственности

1. ст. 225 ГК РФ: бесхозяйной считается вещь, у которой нет собственника, собственник которой неизвестен, либо отказался от права собственности.

Сам по себе факт прекращения владения и пользования недвижимым имуществом («брошенное имущество») не означает отказа от вещи в смысле ст. 225 ГК РФ!

Такой отказ предполагает письменное заявление. Публичные собственники не вправе отказаться от права собственности в общем порядке

2. Отказ от собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении имущества до тех пор, пока право собственности на него не приобретено другим лицом (ст. 236 ГК РФ). Т.е. круг объектов, на которые распространяются требования ГК РФ о бесхозяйном имуществе, гораздо Уже чем это принято считать на практике

3. Системное толкование норм права позволяет утверждать — действия, направленные на признание права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, есть право, а не обязанность органов местного самоуправления.

4. Постановка бесхозяйного недвижимого имущества на временный учет и последующее судебное признание права муниципальной собственности на это имущество – юридически самостоятельные действия.

Т.е. после постановки имущества на временный учет может не последовать признание права на это имущество. Основание для снятия имущества с временного учета — только госрегистрация права собственности на объект.

5. Ни ст. 225 ГК РФ, ни Положение о принятии на учет бесхозяйных вещей не определяют тип МО, которые вправе/должны осуществлять действия по постановке на учет и признанию права собственности на бесхозяйное имущество. Решение данного вопроса — только с учетом норм Закона № 131-ФЗ.

6. Юридически допустимы и на практике возможны ситуации, когда постановка на учет и действия по признанию права осуществляются различными МО (к примеру, поселением и районом). Т.е. возможны судебные споры между МО. Полагаем, что в подобных случаях у лица, понесшего затраты по постановке имущества на временный учет и не ставшего собственником этого имущества, возникает право требования возмещения таких затрат по отношению к будущему собственнику.

7. Суды правомерно разделяют 2 этапа установления права собственности на бесхозяйную недвижимость: постановка на временный учет и действия по судебному признанию права собственности. При этом решения о понуждении к действиям по признанию права муниципальной собственности, как правило, судами не выносятся.

8. Судебная практика по делам о понуждении к совершению действий, направленных на постановку на учет, противоречива. Однако имеются судебные решения (как правило, арбитражных судов), в которых в понуждении отказывается в силу диспозитивности нормы ст. 225 ГК. ОМСУ целесообразно знать аргументы судов по таким делам для отстаивания своих интересов.

9. При рассмотрении дел о понуждении к осуществлению действий, направленных на постановку на учет, ОМСУ следует доказывать не только диспозитивность нормы ст. 225 ГК РФ, но и невозможность осуществления таких действий за счет средств местного бюджета, ибо последний предназначен для решения вопросов местного значения.

10. Действия по постановке на учет бесхозяйной недвижимости можно расценивать как госполномочие, не делегированное надлежащим образом. При этом целесообразно ставить перед судом вопрос о привлечении органов госвласти в качестве третьего лица, а также одновременно — о взыскании с государства расходов на осуществление таких действий

11. Исключение могут составлять случаи постановки на учет и признания права собственности на бесхозяйное имущество, которое в силу прямого указания ст. 50 Закона № 131-ФЗ поступает в собственность соотв.-го МО (расходы могут быть включены в местный бюджет как расходы на содержание собственности)

12. С учетом позиции п. 8 рекомендаций – действия по постановке на временный учет бесхозяйного имущества не могут осуществляться ОМСУ поселений (в соотв. с системным подходом делегирование госполномочий по общему правилу осуществляется на уровень муниципальных районов). Исключением м/б случай, указ. в п. 11.

13. Действия по постановке на временный учет – целый комплекс мер – сбор правоустанавливающих документов, технический учет, инвентаризация имущества; следует обращать внимание судов на это, в т.ч. ставя вопрос о правильном и полном содержании резолютивной части решений (в т.ч. необходимость возмещения расходов на совершение указанных действий).

14. С момента постановки на временный учет и до признания права собственности МО, осуществившее действия по постановке на учет, вправе пользоваться этим имуществом. Законодательство не устанавливает правомочий по содержанию такого имущества, выходящих за рамки, необходимые для обычного пользования.

15. Процессуальное зак.-во — рассмотрение дел о признании права собственности на бесхозяйное имущество как в судах общей юрисдикции, так и в арбитраже. Суды общей юрисдикции — в порядке особого производства (заявление, гл. 33 ГПК), арбитражные суды – как правило, в порядке искового производства (иногда — особого как дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение (ст. 30 АПК РФ)). Более корректно — по гл. 33 ГПК РФ, но ОМСУ вправе самостоятельно избрать способ признания права.

16. При обращении в суд о признании права собственности на недвижимое бесхозяйное имущество не следует ставить вопрос об установлении факта бесхозяйности имущества! (данный факт устан.-ся регистрирующим органом при постановке на временный учет. В суде — лишь вопрос о признании права муниципальной собственности (что должно отражаться в резолютивной части решения).

17. При обращении в суд о признании права муниципальной собственности на движимое имущество ОМСУ одновременно заявляют два требования: о признании факта бесхозяйности имущества и о признании права собственности на это имущество (в резолютивной части решения должно содержаться указание на признание права муниципальной собственности на соответствующий объект). Заявление – одно!

18. Решение суда о признании права является безусловным основанием для регистрации права муниципальной собственности на объект недвижимого имущества, однако не заменяет собой акт госрегистрации права.

Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование

Н.А. МОДИН,
доктор юридических наук, профессор, председатель Монастырщинского районного Совета депутатов Смоленской области

Вопросы местного значения — это проблема жизнеобеспечения населения, решение которой должно соответствовать наличию материальных и финансовых возможностей органов местного самоуправления. Особое место отводится муниципальной собственности, специфика которой состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т. е. предназначены для решения вопросов местного значения, и должны удовлетворять потребности населения территории.

Согласно ст. 215 ГК РФ в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении), определяющий экономическую основу местного самоуправления, в состав муниципальной собственности включает средства местного бюджета (статьи 49, 50).
Муниципальную казну как объект муниципальной собственности составляют:
· средства самообложения граждан;
· местные налоги и сборы;
· региональные налоги и сборы;
· федеральные налоги и сборы;
· безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
· доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
· часть прибыли муниципальных предприятий, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
· штрафы;
· добровольные пожертвования;
· субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района.
Несмотря на то что средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, они не образуют объекта муниципальной собственности, т. е. муниципальной казны. Муниципальная казна не может считаться муниципальным имуществом, так как в ее объект включается муниципальное имущество, которым признаются деньги и ценные бумаги. По ГК РФ не муниципальная казна, а деньги и ценные бумаги относятся к объектам гражданских прав (ст. 128).
Муниципальная казна не является объектом гражданских прав, что противоречит сути возникновения гражданских правоотношений. Так, вред, причиненный физическому или юридическому лицу, возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны выступают финансовый и другие органы, физические и юридические лица, если эта обязанность на них возложена законом (ст. 1071 ГК РФ). Тем не менее ГК РФ не учитывает различий между муниципальной казной и муниципальным имуществом. Для устранения возникшего пробела необходимо, чтобы в законодательном порядке казна признавалась не только объектом муниципальной собственности, но и объектом гражданских прав.
Так как объектами гражданских прав являются деньги и ценные бумаги (а не казна), это обстоятельство дает основание для выделения средств местного бюджета в качестве самостоятельного вида муниципального имущества. Средства местного бюджета, как и иное муниципальное имущество, предназначаются только для решения установленных Законом о местном самоуправлении вопросов местного значения.
В некоторых случаях средства местного бюджета объединяются в общее понятие — «местный бюджет», что не совсем корректно. Во-первых, средства местного бюджета — это денежная масса, которая состоит из специальных денежных знаков, определяющихся государством как денежная единица, и относится к праву собственности. Средства местного бюджета скорее денежный поток. На статистическом уровне это количественное выражение денег, имеющихся в распоряжении муниципальной казны в конкретный промежуток времени, — свободный резерв. Во-вторых, местный бюджет является составной частью бюджета муниципального района, бюджетов поселений, состоящих не из средств местного бюджета, а только из ассигнований, предусмотренных в смете доходов и расходов этих бюджетов.
ГК РФ не дает определения такого вида муниципального имущества, как средства местного бюджета, а лишь его констатирует. Получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, противоречащими друг другу. Этот вид имущества регулируется и как имущество (ГК РФ), и как местный бюджет (БК РФ); регулируется он и Законом о местном самоуправлении, и иными законами и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
На основании БК РФ и Закона о местном самоуправлении первостепенная роль в деле исполнения бюджетов отводится органам казначейства (ст. 215 БК РФ). Казначейское исполнение бюджетов — единственно допустимый безусловный способ. На органы казначейства возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Последнее означает, что всем бюджетополучателям закрываются бюджетные счета в банковских организациях, а органы казначейства берут на себя роль плательщика расходов бюджета. Вопрос о том, поручит ли бюджетное учреждение органам казначейства выполнять эту функцию или нет, значения не имеет. Это явно принудительное вовлечение учреждений в систему казначейского обслуживания.
Переход на казначейскую систему оплаты бюджетных расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополучателя экономически целесообразен. Эта система прогрессивна по своему характеру и может дать положительный результат в части маневрирования местными финансовыми ресурсами, получения оперативной информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению, контроля финансовых операций муниципальных учреждений.
Переход от банковской к казначейской системе исполнения местного бюджета оправдан и связан прежде всего с двумя факторами. Во-первых, банковские организации, преследуя коммерческие цели, не были заинтересованы в контроле над своевременным зачислением доходов на счета соответствующего бюджета и устранились от контроля над использованием средств. Во-вторых, самостоятельность местных бюджетов повлекла за собой изменение функций местных финансовых органов.
Денежные средства относятся к движимому имуществу, но с некоторыми особенностями. Казна не обладает наличными денежными средствами, но включает в себя только утвержденный представительным органом местного самоуправления местный бюджет (ассигнования). Наличные денежные средства находятся на счетах банка. Постоянные в одной и той же купюре денежные средства на счета банка не возвращаются. Денежные средства находятся в обороте, поэтому не могут служить вещью. Получается, что имущество есть, а вещное право на него отсутствует.
Помимо всех прав, которыми наделяется право собственности, средства местного бюджета невозможно приватизировать. Они не подлежат передаче в оперативное управление, не могут быть использованы на праве хозяйственного ведения. К средствам местного бюджета как особому виду муниципального имущества не может применяться приобретательная давность.
Если следовать нормам главы 42 ГК РФ, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления может выдавать заем, кредиты, ссуды на целевые назначения физическим и юридическим лицам по соответствующим договорам. В то же время БК РФ такого права исполнительно-распорядительному органу не дает. Тем не менее местный бюджет (составление, расходование) регулируется нормами БК РФ, так как этот бюджет входит в бюджетную систему России и представляет собой совокупность муниципального бюджета, включая бюджеты поселков и сельских поселений.
Средства местного бюджета относятся к имуществу, которое можно регулировать ГК РФ, но не в полном объеме как право собственности, а со значительными ограничениями. При использовании денежных средств в имущественном обороте необходимо, чтобы нормы ГК РФ согласовывались с нормами БК РФ. Эти нормы настолько плотно соприкасаются в сфере использования денежных средств в гражданском обороте, что бюджетное законодательство является определяющим в расходовании средств местного бюджета, а ГК РФ — только регулирующим, и то в части владения, пользования и распоряжения правом муниципальной собственности.
Сложность имущественной самостоятельности муниципального образования по распоряжению таким видом муниципальной собственности, как средства местного бюджета, заключается и в том, что именно в БК РФ, а не в ГК РФ установлено их правовое регулирование. Ответственность для распорядителей местного бюджета наступает в том случае, если брать за основу правовое регулирование имущества по ГК РФ, а не по БК РФ.
Основными источниками правового регулирования отношений, связанных с гражданским оборотом денежных средств, являются БК РФ, ГК РФ, НК РФ, федеральные законы от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 13.07.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
Конечно, ГК РФ и БК РФ — основополагающие источники правового регулирования средств местного бюджета. Однако ГК РФ не учитывает различия в правовом положении и фактических возможностях участников гражданского оборота, каковыми являются муниципальные образования, физические и юридические лица. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются физические и юридические лица (ст. 2). В отношениях могут участвовать также Россия, субъекты Федерации и муниципальные образования. Эти публичные образования признаются субъектами гражданского права и выступают в отношениях на равных началах с иными участниками — физическими и юридическими лицами (ст. 124).
Если физические и юридические лица в предпринимательской деятельности распоряжаются своими денежными средствами по собственному усмотрению, то муниципальные образования такого себе позволить не могут, так как ограничены рамками местного бюджета, который строго регламентирован БК РФ. В правовом положении и фактических возможностях эти правоотношения регулируются не ГК РФ, а БК РФ. Муниципальные образования, как и другие публичные образования, не могут на равных началах строить отношения с иными участниками, каковыми признаются физические и юридические лица.
Правовое регулирование имущества, к которому относятся средства местного бюджета, зависит прежде всего от основания приобретения права собственности. Согласно ст. 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или создаваемую лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. Если денежные средства относятся к имуществу, право приобретения собственности регулируется ГК РФ. Однако в ГК РФ не названы основания приобретения права собственности денежных средств. Денежные средства специально изготавливаются, поэтому приобретаются другим способом, отличным от предусмотренного ГК РФ.
Основания приобретения (поступления) денежных средств в муниципальную казну регулируются БК РФ. Именно в нем дано определение собственных и регулируемых доходов местного бюджета. Доходы местного бюджета и есть средства местного бюджета. Не все средства, поступающие в муниципальную казну, можно считать собственным имуществом. Такое определение важно прежде всего потому, что муниципальное образование как собственник муниципального имущества не может распоряжаться по своему усмотрению всеми средствами, имеющимися в его распоряжении. Особенно актуально это тогда, когда органы местного самоуправления занимаются предпринимательской деятельностью.
Правовое положение собственных и регулируемых доходов не одинаковое. Собственные доходы местного бюджета — это вид дохода, закрепленный БК РФ на постоянной основе полностью или частично. К собственным доходам местного бюджета относятся налоговые доходы; неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; безвозмездные перечисления. Регулируемые доходы — это финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, передаваемых из вышестоящего бюджета в твердой сумме и безвозвратно для окончательного сбалансирования нижестоящих бюджетов в случае превышения их расходов над доходами, которые не являются собственными доходами местного бюджета.
Дотация как метод бюджетного регулирования имеет существенные недостатки: снижает заинтересованность муниципальных образований в мобилизации доходов и ответственность финансовых органов за перебойное финансирование мероприятий, предусмотренных планом; ставит исполнение бюджета в зависимость от исполнения вышестоящего бюджета, своевременности и полноты перечисления средств. Субсидии выделяются местным органам управления для контроля над их экономической и финансовой деятельностью. В настоящее время они превратились в средство усиления зависимости местных органов управления от центра.
В отличие от собственных средств местного бюджета, которыми органы местного самоуправления могут распоряжаться по своему усмотрению, дотации и субсидии используются ими только по целевому назначению. Дотации и субсидии на основании ч. 2 ст. 218 ГК РФ нельзя отнести к праву собственности муниципального образования, так как они имеют собственника.
Распоряжаясь собственными средствами, администрация муниципального образования из своей казны вправе выдавать ссуды и кредиты в пределах ассигнований на необходимые нужды в интересах муниципалитета сельскохозяйственным производителям, другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по договору. Условия и порядок, а также наделение полномочиями по выдачам устанавливаются представительным органом.
Условия кредитного договора, договора займа, предусмотренные статьями 807, 819 ГК РФ, не могут быть использованы органами местного самоуправления. Кредитором может быть только кредитная организация, но не муниципальное образование. Ни договор займа, ни кредитный договор не могут применяться к регулированию отношений между муниципальным образованием, физическими и юридическими лицами по кредитованию последних. Во-первых, муниципальное образование имеет особый статус публичного образования, поэтому возникают особые правоотношения, в том числе по обязательствам заемщика по возврату в срок в муниципальную казну взятого кредита. Во-вторых, многие нормы договорного права не могут применяться к гражданско-правовым отношениям с участием муниципалитетов из-за их особого статуса. Этими видами договоров регулируются отношения между субъектами, которые обладают финансовой самостоятельностью в своей предпринимательской деятельности. Муниципалитеты, так же как и предприниматели, самостоятельностью не обладают.
В ГК РФ необходимо внести специальные нормы, регулирующие кредитную деятельность муниципалитета, прежде всего в сохранности и обеспечении возврата ссуды заемщиком в муниципальную казну. Нужен специальный вид договора, который определял бы кредитные отношения между муниципалитетом и субъектами права. В законодательном порядке желательно закрепить условия и гарантии возврата ссуд и кредитов, взятых заемщиком.
Немаловажное значение имеет законодательное определение права собственника и правообладателя средствами местного бюджета. Эти субъекты по-разному распоряжаются средствами местного бюджета. Согласно п. 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами местного самоуправления, определяющими статус этих органов. В соответствии с БК РФ распорядителем средств местного бюджета являются финансовый муниципальный орган, руководитель исполнительного органа местного самоуправления (исключительно для подведомственных организаций) и органы Федерального казначейства. Представительный орган в лице его руководителя должен распоряжаться бюджетом самостоятельно.
Получается, что если средства местного бюджета относить к виду муниципального имущества, то полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов противоречат Конституции РФ (ст. 130), Закону о местном самоуправлении (ст. 51) и ГК РФ. Субъектами права муниципальной собственности по Конституции РФ является население, по Закону о местном самоуправлении — органы самоуправления. По ГК РФ собственником муниципального имущества является муниципальное образование. Кто из них субъект права собственности, собственник муниципального имущества? Кто ответствен по договорным обязательствам и за нарушение законодательства?
От имени муниципального образования гражданские сделки могут совершать только органы местного самоуправления. Именно они заключают различные виды договоров. Исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон (ст. 424 ГК РФ). Выполняя условия договора по оплате, органы местного самоуправления производят расчеты из средств местного бюджета. В соответствии с казначейской системой исполнения бюджетные организации расчеты производят только безналичным путем, т. е. платежными поручениями. Порядок осуществления расчетов платежными поручениями регулируется ГК РФ, а также установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми к банковской практике обычаями делового оборота (ст. 863).
Как правило, безналичные расчеты должны осуществляться через банк и иные кредитные организации, в которых открыты соответствующие счета органов местного самоуправления, принимающих участие в расчетах. Однако законом может быть предусмотрен иной порядок расчетов. Использование другой конструкции производства расчетов может быть обусловлено избранной контрагентами формой расчетов.
ГК РФ в отличие от БК РФ не содержит исчерпывающего перечня форм расчетов, которые могут быть использованы участниками имущественного оборота, а ограничивается регулированием основных из них: расчетами платежными поручениям, по аккредитиву, чеками, расчетами по инкассо. Стороны по договору вправе избрать любую форму расчетов. При этом их выбор ограничен формами расчетов, предусмотренными законом и установленными в соответствии с ним банковскими правилами, а также иными формами расчетов, применяемыми в банковской практике в соответствии с обычаями делового оборота (ст. 862 ГК РФ).
При безналичных расчетах средством платежа служат не деньги, а право требования к банку. Муниципальная казна не имеет наличных денежных средств, они хранятся в банке. Только банк располагает наличными денежными средствами, которые «оседают» на счетах муниципальных организаций, и проводит по ним расчеты. Органы местного самоуправления предъявляют лишь право требования к банку.
Прекращение права муниципальной собственности на средства местного бюджета отличается от прекращения права собственности на другое имущество (глава 15 ГК РФ).
Признавая муниципалитеты публичными образованиями, законодатель определяет и особый порядок прекращения права собственности на средства местного бюджета. Если в казне находится хотя бы 1 руб., казна остается объектом муниципальной собственности, если нет средств — банковский счет может быть аннулирован. Но на средства местного бюджета может быть обращено взыскание по обязательствам, в первую очередь по уплате налогов. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно должны отвечать по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивать их исполнение в порядке, установленном Законом о местном самоуправлении (статьи 235, 237 ГК РФ). Однако это не прекращает право муниципальной собственности на пользование средствами местного бюджета. Прекращение права собственности может быть только в одном случае — при преобразовании муниципального образования на основании ст. 13 Закона о местном самоуправлении. В этом случае к муниципальному образованию не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица по ГК РФ.
При закрытии банковского счета будут ущемлены интересы потребителей бюджетных средств, так как содержащиеся в БК РФ принципы, правила и стандарты исполнения бюджета не увязаны с порядком его формирования. Кроме того, при закрытии банковских счетов бюджетные учреждения теряют признаки юридического лица и БК РФ вступает в противоречие с ГК РФ.
В ГК РФ и Законе о местном самоуправлении необходимо предусмотреть специальные правила правового регулирования преобразования муниципальных образований, возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности.
Органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками гражданского оборота — физическими и юридическими лицами. Основанием привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий и решений устанавливается судом либо арбитражным судом.
Для возникновения обязательства по возмещению вреда (гражданско-правовой ответственности) одного факта причинения вреда недостаточно. Статья 1064 ГК РФ содержит общие условия (основания), которые в совокупности с фактом причинения вреда порождают обязательство по его возмещению. Это наличие вреда, противоправность действия (бездействия), причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (причинением вреда), вина причинителя вреда. Вред возмещается за счет казны муниципального образования (ст. 1069).
Особенности по возмещению вреда (ст. 16 ГК РФ) состоят в следующем: властно-административный, т. е. юридически обязательный, односторонний характер действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает эти отношения от гражданско-правовых; причинение вреда противоправными действиями этих субъектов.
Муниципальное образование несет материальную ответственность за счет муниципальной казны в случаях установленной в судебном порядке вины муниципального образования либо должностного лица. Если при вынесении решения о возмещении вреда оказывается, что орган местного самоуправления реорганизован либо ликвидирован, суд принимает меры к привлечению и участию в деле их правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод граждан.
Остается спорным определение, приведенное в ст. 215 ГК РФ, в соответствии с которым средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу. Если сравнивать денежные средства физических и юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и средства местного бюджета муниципального образования, то у первых они, конечно же, относятся к личному имуществу и отличаются от правового регулирования средств местного бюджета. Средства местного бюджета муниципального образования — это прежде всего ассигнования. Если бы они получили одинаковое с предпринимателями правовое регулирование, тогда многие пробелы были бы ликвидированы. В настоящее время муниципалитеты не имеют фактических наличных средств местного бюджета, имущество в виде средств местного бюджета у них отсутствует.
Необходимо в законодательном порядке четко определить правовое положение муниципального имущества, каковым являются средства местного бюджета. Правовым регулятором должен стать закон о муниципальной собственности.

Еще по теме:

  • Как принять гражданство россии Гражданство РФ для иностранных граждан: как получить российское гражданство иностранному гражданину, основания и документы на гражданство РФ, упрощенное получение гражданства РФ – пошаговая инструкция и порядок приобретения российского гражданства Гражданство РФ – это устойчивая […]
  • Страховка на самолёт Страховка на самолёт Дополнительная страховка от утери или порчи багажа и от несчастных случаев. C гарантией возмещения ущерба Вы будете чувствовать себя во время полета более комфортно и уверенно. Размер защиты (страховая сумма) составляет 212 000 рублей: • утеря и порча багажа - 12 […]
  • Окато земельный налог Код ОКАТО в квитанциях по уплате взносов и налогов Цитата: УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ РОССИИПО АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ И НЕНЕЦКОМУ АВТОНОМНОМУ ОКРУГУ от 7 ноября 2007 годаО ПОРЯДКЕ ЗАПОЛНЕНИЯ ПЛАТЕЖНОГО ПОРУЧЕНИЯ. Как известно, в кодах ОКАТО зашифрована информация о […]
  • Нужно ли возвращать субсидии Эксперты объяснили, нужно ли возвращать субсидию при продаже квартиры Постановлением правительства Украины утверждены правила возвращения потребителями средств, полученных по субсидии.В Украине в 2017 году субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг получали более 8,8 млн семей, пишет […]
  • Штрафы с камер спб Камеры видеонаблюдения гибдд Список видеокамер ГИБДД в Санкт-Петербурге Видеокамеры ГИБДД установлены на следущих улицах: 1. Ленинский / Народного ополчения. 2. Кубинская / Благодатная. 3. Ташкентская / Митрофаньевское. 4. Лиговский / 2-ая советская. 5. Лиговский / Ульяны Громовой. 6. […]
  • Требования к пожарным насосам на судах Правило 4. Пожарные насосы, пожарные магистрали, краны и рукава 7 Пожарные рукава 7.1 Пожарные рукава должны изготавливаться из одобренного Администрацией износостойкого материала, а их длина должна быть достаточной для подачи струи воды в любое из помещений, в которых может […]
  • Кто обязан соблюдать санитарные правила САНИТАРНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К МЕЛКОРОЗНИЧНОЙ ТОРГОВОЙ СЕТИ Мелко­розничная торговля - это разновидность розничной торговли, связанная с реали­зацией товаров ограниченного ассортимента в нестационарных торговых объектах и по месту нахождения покупателей через передвижные средства развозной и […]
  • Жалоба на гипермаркет окей Жалобы на ОКей Добрый день. Была в магазине Окей на дмитровском шоссе 163 а и столкнулись с таким хамским отношением директора к подопечным,она кричала так матам На них что уши вяли. Это . Полный текст жалобы здраствуйте такой случий хожу в магасин окей Санкт-Петербург ул типаного и […]